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城镇燃气安全问题的方向性建议

2022-02-14

市场和法律总是在一个真实的社会场域中演进变迁,具有极强的实践性和复杂性。以法治化推动市场化,提升燃气行业供给能力,当然要坚持以科学的理论作为指导,充分借鉴先行国家的发展经验,但不能躲在象牙塔里“闭门造法”或“言必称希腊”。要扎根我国燃气市场法律的现实基础,清晰认识当前燃气市场法律的重点所在,把握好法律建设节奏和法律之间的协同,不求毕其功于一役,稳步推进市场化改革,切实保障燃气供给安全。


1、把握当前燃气行业法律建设现状


现实中,与城市燃气安全供给有关的法律制度非常繁杂,直接与燃气行业相关的法律制度包括《矿产资源法》《石油天然气管道保护法》《城镇燃气管理条例》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》以及各省市燃气管理条例;间接相关的法律制度包括《宪法》《民法典》《反垄断法》《禁止滥用市场支配地位暂行规定》等众多法律法规规章。


但上述法律制度基本是在能源行业“三重转型”过程中“自发进化”产生的,并没有经过理性的深刻锤炼、系统的顶层设计,因而看似丰富全面,实则千头万绪、异常繁杂,保障燃气安全供给效果并不理想。2017年和2018年分别出台的《中共中央国务院关于深化石油天然气体制改革的若干意见》和《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》,较为系统地指明了燃气行业改革发展和法律制度建设的方向,但这两个文件的重心在于上游、中游,对与城市燃气直接相关的下游安排较少。


2、抓准燃气行业不同环节市场化法律规范构建的重点


(1)上游环节应以矿业权为重点。要修订脱胎于计划经济、行政管理色彩浓厚的《矿产资源法》,打破天然气勘探开发政策性壁垒,建立资源勘探开发信息平台,完善勘查气田区块退出机制,促进区块市场化流转,鼓励更多市场主体进入,减少“圈而不勘、勘而不采”的情况,加快增储上产,从上游源头解决国内天然气供给不足、外部依存度过高的问题。2020年自然资源部印发了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》,应做好该意见的贯彻实施工作,为矿法修改奠定实践基础。


(2)中游环节应以天然气基础设施建设运营权和公平准入权为重点。与之相关的现行制度主要为《天然气基础设施建设与运营管理办法》(2014年)和《油气管网设施公平开放监管办法》(2019年)。


要在总结这两部规章实践经验基础上,制定整合两部办法核心要义的行政法规,提升法律层级效力,更加有力地解决基础设施建设滞后、新增气源“有气无处出”、储气能力不足等影响燃气供给安全的问题。


(3)下游环节应以特许经营权和价格机制为重点。应修订现行《城镇燃气管理条例》和《基础设施与公用事业特许经营管理办法》,完善特许经营制度,将特许经营范围限定在配气和调峰储气等环节,解决管输、点供和直供的矛盾争议。建立配气开放监管机制和自由选择引导机制,促使更多供气商进入下游市场。在燃气供应充足、总体价格下行的情况下,完善燃气价格定价制度,逐步实现燃气非居民用户和居民用户价格并轨,稳妥解决价格交叉补贴对燃气供应的负面影响。


3、注重行业法律制度建设的阶段性和关联性


燃气市场发展具有阶段性,市场化改革有其内在的规律和节奏,相应法律建设也要有轻重缓急之分。从我国燃气市场发展态势看,当下第一步是加快中游市场化法律制度建设,推动中游基础设施建设和公平准入;第二步是推动上游市场化法律建设,推动天然气矿业权市场化出让流转,鼓励各类资本参与国内外天然气资源勘探开发,建立多元化多主体气源结构;第三步是推动下游市场化法律建设,打破配销一体化的城市燃气经营模式,理顺燃气价格传导机制,妥善处理已签订的特许经营协议,逐步实现配销分离、零售客户自由选择供气商。


同时,要注意法律制度建设的关联性,在推进燃气市场化法律建设时,要充分考虑与《民法典》、《反垄断法》和《禁止滥用市场支配地位暂行规定》等相关性法律法规规章衔接,及时修订与燃气市场法律配套的大量的政策性文件的“废改立”,从而发挥出法律制度整体绩效。


以法治化推动市场化,保障燃气供给安全的工作涉及众多政府部门和市场主体,远超一般法律制度约束的范畴。如油气矿权问题牵涉到国家资源所有权的保障,应急调峰需要各方面协同协作,都是具有高度政治性的话题。为完成中国城市燃气市场化法律制度的变革,需要经济领域和政治领域同时发力,尤其是政治领域发挥作用,统揽全局、协调各方、把握重点、稳妥推进,才能打碎原有各种利益的羁绊,构建理想的竞争性燃气市场,实现燃气安全供给的合作博弈解。总而言之,以法治化推动市场化,保障燃气供给安全,不但需要法律人努力,而且更需要政治家智慧。


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